以三个关键词解读 《数字中国建设整体布局规划》

近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》(以下简称《规划》)，对数字中国建设进行了系统性谋划和体系化布局。从公布的《规划》内容可以看出，“整体”“跨”“通”是贯穿全文的关键词，这几个关键词既能够反映出“整体布局”的内涵，也能充分体现数字中国建设的着力点。把握《规划》中“整体”“跨”“通”的要义，对于加快数字中国建设至关重要。

一、《规划》以“整体”思维，破解“跨”的问题，实现“通”的目标

（一）加强整体的设计，是推动数字中国建设体系化发展的重要举措

近年来，我国数字化发展水平取得显著提高。目前，已建成全球规模最大、性能优越的5G网络，千兆光网具备覆盖超过5亿户家庭的能力，算力总规模位居全球第二;数字经济总量稳居世界第二，在线政务服务水平位居全球前列;数字领域国际合作更加紧密，“一带一路”的高质量共建、《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》等全球发展倡议的发起，推动中国与全球其他国家一道构建和平、安全、开放、合作、有序的数字领域“朋友圈”。但与此同时，数字技术与传统行业融合还存在壁垒，现有法律法规、政策体系与数字化快速发展所催生的新业态、新模式还不完全适配，传统治理方式与监管模式还需进一步跟上。数字基础设施、数据要素本身在不同部门、不同系统间也存在各自为政、自成体系的现象。针对此，《规划》强调“整体”，从国家层面加强数字中国建设的顶层设计，对不符合新技术、新模式、新业态发展的各项制度进行整体性变革，对各部门、各地区推进数字化发展进行系统性安排，有效提升数字中国建设整体性、系统性、协同性。

（二）建立“跨”的机制，是一体化推进数字中国建设的关键路径

数字中国建设本身具有跨界属性强、融合应用需求强、业务关联性强等特点。其中，数字基础设施需要跨部门跨地区共建共享方能有力夯实数字中国建设底座，数据要素需要跨系统跨层级的有序流动方能发挥其核心价值，数字技术深度赋能经济社会各领域、全方面需要建立跨行业的联动机制，数字领域技术创新与安全防护同样需要跨越从虚拟空间到物理实体全过程。《规划》把握数字中国建设特点，通过推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务有效协作，为加快形成数字中国建设一体化推进格局提供关键路径。

（三）实现“通”的目标，是数字中国建设取得重要进展的基础和前提

数字中国建设的过程也是互联互通的过程，5G、物联网等技术的蓬勃发展开启了万物互联时代，工业互联网规模应用有力推动企业、人、设备、物品间的互联互通;数据资源在循环流通中将从量的指数级增长向质的提升演进升级，贯通省、市、县各个层级，生产、分配、流通、消费和管理等产业链各个环节，持续释放要素价值;网络空间的互联互通让世界变成了“地球村”，构建你中有我、我中有你的命运共同体。因此，能否实现“通”，关系我国数字中国建设能否行稳致远，关系数字化发展红利能否充分释放，关系我国能否在数字时代进一步提升影响力和抢占主动权。《规划》有7处提出“通”，明确了加快数字中国建设的关键着力点，强调了“通”作为数字中国建设取得重要进展的基础性作用。

二、《规划》用“整体”“跨”“通”关键词，链接了从顶层设计到具体部署全过程

《规划》从指导思想、主要目标、整体框架和具体举措等各个方面都对“整体”“跨”“通”提出了明确要求和具体部署，主要概括为以下几个方面。

（一）整体框架突出三大关键词

《规划》提出了“2522”整体框架，系统性回答了数字中国“建什么”“怎么建”的问题，也充分体现了数字中国建设中的“整体”“跨”和“通”。一方面，在数字中国建设的内容部署上，要从数字基础设施和数据资源体系、数字技术赋能“五位一体”全局发展、数字技术创新和安全防护关键能力、数字化发展环境四大方面进行整体谋划，四者为有机统一的整体，相辅相成、缺一不可。其中，数字基础设施和数据资源体系建好，数字技术才能有基础、有能力不断与经济、政治、文化、社会、生态文明建设充分融合并源源不断释放价值;只有数字技术创新能力和安全防护水平不断提升，才能确保数字中国建设在“稳”的基础上实现高效运行;只有拥有公平规范的数字治理生态和良好的数字领域国际合作格局，才能推动数字中国建设实现健康有序发展的同时不断为我国构筑国家竞争新优势注入不竭动力。另一方面，在数字中国建设的具体推进过程中，必须打通传统与新兴、数字与实体之间的各类壁垒，比如“新基建”与传统基建的共建共享，大数据、人工智能、工业互联网、区块链与传统行业的跨界融合，数字技术与传统行业跨学科协同创新，网络安全、数据安全与功能安全一体发展。这要求必须建立有利于推动跨部门协同、跨地区连通、跨层级联动的体制机制。《规划》立足“2522”建设布局的整体性和推进过程中需要打通的各类壁垒，提出加强整体布局，将“整体”“跨”“通”贯穿在数字中国从规划到实施落地的全过程。

（二）发展目标强化三大关键词

《规划》由近及远、远近结合谋划了数字中国建设到2025年、2035年的发展目标，锚定了当前以及未来一段时间数字中国建设的发展方向，在目标的具体描述中也包含着“整体”“跨”和“通”的意蕴。《规划》提出，到2025年基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局。到2035年数字中国建设体系化布局更加科学完备。可以看出，建立业务衔接、资源共享、运行保障的数字中国建设一体化工作机制，进而打通自上而下和自下而上的层级阻隔，促进各地区之间设施、数据、应用、标准的互联互通，已经纳入到了数字中国建设的发展目标，是2025年“数字中国建设取得重大成就”、2035年“数字中国建设取得决定性成就”的前提，也是在整体框架下，推进数字中国迈向深入的重要保障。

（三）具体举措聚焦三大关键词

《规划》将“整体”“跨”和“通”贯穿于“夯实数字中国建设基础”、“全面赋能经济社会发展”、“强化数字中国关键能力”、“优化数字化发展环境”的具体部署中。比如在夯实基础中，明确提出打通数字基础设施大动脉、畅通数据资源大循环;在赋能全局中，首次提出了数字技术深度融入“五位一体”总体布局的整体性安排，并部署了健全大中小企业融通创新工作机制，促进政务信息系统网络互联互通等内容;在强化能力中，提出加强企业主导的产学研深度融合;在优化环境中，提出加强立法统筹协调，加快制定修订各行业数字化转型、产业交叉融合发展等应用标准，建立多层面协同、多平台支撑、多主体参与的数字领域国际交流合作体系。这些具体部署反映出《规划》坚持整体规划、统分结合的思维，并且将“整体”“跨”“通”与各分领域发展进行了融会贯通。

三、深刻理解“整体”“跨”“通”，加快数字中国建设

数字中国的战略性、全局性及复杂性决定了其建设过程是物理世界与数字世界相互融合、动态调整、持续优化、长期向好的过程。因此，在具体落实过程中，《规划》提到的“整体”“跨”“通”并不是要求各行业各领域各地方数字化发展要齐头并进，也不是要求一蹴而就解决好“跨”的问题和实现“通”的目标。

一是整体布局是在整体框架下兼顾行业和地方差异的布局。强调整体性，不是不顾区域差异搞形式主义的数字化建设，也不是忽视发展规律在所有传统领域搞“一刀切”的数字化。《规划》要求各地将数字化发展摆在本地区工作重要位置，就是要在整体提升数字思维、数字认知、数字技能基础上，认识到“跨”“通”的重要性，健全议事协调机制，发挥各地比较优势，在整体布局框架下形成差异化推进模式。

二是整体布局是在确定目标下兼顾时序和阶段特征的布局。数字中国建设非一蹴而就，需要分阶段、有步骤循序渐进推进。考虑到不同行业、地区的差异性，在破解“跨”的问题，实现“通”的目标上，可以优先在发展成熟的地区和领域进行探索和试验。因此《规划》提出，要统筹开展数字中国建设综合试点工作，综合集成推进改革试验，以点带面发挥对全国的引领示范和辐射带动作用。

三是整体布局是在战略路径下兼顾各领域发展重点的布局。数字中国建设要综合考虑各领域的发展基础、布局重点等因素，在既定战略路径下进行分类布局。比如数字基础设施需要在现有体制机制下进一步强化跨行业、跨地区的高效联通，数据资源则需要通过建体制机制、建基础制度等一系列布局实现大循环。《规划》提出，要完善政策措施，强化资源整合和力量协同，就是要针对各细分领域布局需求，制定符合本领域发展的政策措施，形成跨部门工作合力，实现突破发展。(作者系中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长 肖荣美)